近日，宁乡市人民政府印发《宁乡市政府投资建设项目管理办法》（宁政发〔2025〕9号，以下简称《办法》），并于2026年1月1日起实施。为进一步贯彻落实《办法》，着力打造共同参与全市政府投资项目建设和管理的规范化环境，现就《办法》出台的背景、主要特点、热点重点问题进行解读：

一、本轮《办法》修订的背景与目的

《办法》依据《政府投资条例》等国家及湖南省相关法规政策，结合宁乡实际制定。特别是《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知》（国办函〔2023〕115号）《湖南省发展和改革委员会关于进一步规范工程建设项目招标事项审批核准工作的通知》（湘发改公管〔2025〕61　号）、《湖南省政府投资项目代建管理办法》（湖南省人民政府令第325号）、《湖南省发展和改革委员会湖南省财政厅〈关于优化调整政府性投资项目决策管理有关事项的通知〉》（湘发改投资规〔2023〕476号）、湖南省财政厅《关于深化财政预算评审改革的实施意见》（湘财预〔2025〕241号）等几个重要文件的陆续出台后，政府投资建设项目管理亟待进一步调优。《办法》出台旨在进一步加强政府投资建设项目管理，规范投资行为，提高投资效益，实现政府投资“提质增效、风险可控”。

二、主要特点

全流程覆盖：涵盖项目储备、计划、审批、投资控制、建设实施、资金管理到监督检查、责任追究的全链条管理。

强化前期统筹：建立“政府投资建设项目库”和“年度计划储备目录”，未入库项目原则上不得安排资金，强调“项目等资金”。

严格计划管理：年度计划需经市委常委会、市政府常务会议审定，并与财政预算衔接，严禁无计划、无资金实施项目。

精细投资控制：确立“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”原则，实行分级审批和变更管理，严控超概算。

简化审批流程：对中小型项目、不新增用地项目等简化审批；明确抢险救灾工程“先实施、后补手续”的特殊程序。

明确责任追究：对超概算、规避招标、垫资建设等违规行为设定了问责机制，建立信用惩戒和追偿制度。

三、重点热点问题解析

1．《办法》所指的政府投资的概念、范围以及对应的审批方式。

根据《政府投资条例》：政府投资就是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。《办法》第三条对其外延进行了具体分类：“（一）本级财政预算资金；（二）地方政府债券资金；（三）国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金；（四）其他纳入财政管理的资金”。政府投资是指在本市行政区域内使用预算安排的资金（包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等财政性资金等）进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。核心界定标准是资金性质，即资金来源必须是纳入政府预算管理的财政性资金。以资金性质为判断基准，可以有效区分政府投资项目与企业投资项目、社会投资项目，确保政府投资遵循特定的决策、管理、监督程序，实现公共资金的有效配置和风险防控。

政府投资的范围。在《办法》第二条规定：政府投资资金主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目，以非经营性项目为主。

投资及审批方式。在《办法》第二条规定：政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

《办法》第四条规定：政府投资项目采取直接投资方式、资本金注入方式的实行审批制，其建设管理适用于本办法；采取投资补助、贷款贴息等方式的应当按照国家有关规定办理手续。使用本办法第三条（四）项所列资金的建设项目，参照上述原则执行。市属国有企业使用本办法第三条所列资金以外的自筹资金建设项目，按项目性质采取核准制（属于核准目录范围内）或备案制。

2．如何落实《办法》对严控政府债务相关要求。

根据当前严格控制政府投资规模，严守新增隐性债务底线的要求，在《办法》第七条明确添加财政部门负有项目资金来源审核的职能，在第十一条明确储备目录（预备项目）与政府投资年度计划一并编制，一并提交政府常务会审议；第二十三条依据上级政策要求，对投资联审的额度标准进行相应调整。至此，项目前期工作中，资金来源审核贯穿了项目储备、计划下达、项目审批和招标投标四个环节，具体要求包括：

一是量力而行：强调政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，不得超越财力铺摊子、上项目；

二是严格资金来源：项目资金必须落实到位，严禁违法违规举借债务筹措政府投资资金。

三是严禁通过施工单位垫资、购买服务变相举债等方式实施项目；

四是强化预算约束：所有政府投资项目必须纳入政府投资计划和财政预算管理，未落实资金或未列入预算的项目不得开工建设；

五是全过程监管：从项目决策、设计、建设到竣工，各个环节都强调投资控制和风险防范，防止形成新的隐性债务。

3．项目招标范围、招标组织形式、招标方式怎么核准？

根据《关于进一步规范工程建设项目招标事项审批核准工作的通知》（湘发改公管〔2025〕61　号）要求，在《办法》第二十八条规定：市发改部门应当结合项目单位申请意见及申报材料，在可行性研究报告或项目申请报告批复中，一并依法审批核准工程建设项目招标事项（包括招标范围、招标方式和招标组织形式等）。招标审批、核准意见作出后，除因客观条件发生重大变化外，原则上不再变更。

在项目可研批复时同步核准招标事项，根据《必须招标的工程项目规定》（国家发改委2018年16令）要求，对项目可行性研究报告中单项合同估算价达到依法必须招标标准的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的招标范围、招标组织形式、招标方式进行核准。如需变更核准的招标事项，须经原核准部门重新核准。

4．招标申请备案审查前应具备哪些条件？

在《办法》第四十四条第三款规定：政府投资建设项目招标前必须取得立项（可研）批复、用地规划许可、用地审批、林业审批、初步设计及概算批复、施工图审查备案等批准文件，合理确定项目最高投标限价。

其中，《办法》明确规定：“未列入政府投资年度计划、资金来源未明确和前期手续不到位的，招标申请不予受理”。

5．政府投资建设项目交易场所及交易要求有哪些？

答：在《办法》第四十四条第一款规定：“ 依法必须招标的政府投资建设项目，招标采购活动原则上在长沙公共资源交易中心进行”，核准为公开招标和邀请招标项目均需进入长沙公共资源交易中心交易，确因特殊情况需在其他交易平台交易的须经行业监管及发改部门批准后方可实施。

在《办法》第四十四条第二款规定：“ 依法必须招标的工程建设项目应当实行全流程电子化交易，全面推行‘机器管招投标’”，依法必须招标政府投资建设项目需采用全省统一的示范文体实行全流程电子化交易，采用“机器管招投标”交易模式，确因保密等特殊情况不能实行电子化交易和采用“机器管招投标”交易模式须报相应层级行业监管及发改部门批准后方可实施。

6．政府投资建设项目交易监管怎么划分的？

在《办法》第四十四条第四款规定：“ 政府投资建设项目在招标前须进行分类备案，分级审批”，交易监管划分以下类别：

一是依法核准必须招标（公开招标、邀请招标）和不招标的项目交易前，招标文件和招标申请须经市相关部门、相应行业监管部门和发改部门审查后报分管副市长和常务副市长批准，招标控制价1000万元以上的项目须报市长批准；

二是未达到依法必须招标标准规模，未核准招标方式的项目，达到政府采购标准规模，涉及政府采购的，报市财政部门按照政府采购法律法规规定执行；

三是市属国有企业可以结合实际，建立健全规模标准以下工程建设项目交易制度，推进项目交易活动公开透明。

依据《湖南省发展和改革委员会关于进一步规范工程建设项目招标事项审批核准工作的通知》（湘发改公管〔2025〕61　号），在现行《办法》第二十七条“项目在立项用地规划许可阶段同步核准工程建设项目招标方式、招标组织形式和招标范围。”的基础上新增设一条，对招投标核准的严肃性进行强调，明确招标审批、核准意见作出后，除因客观条件发生重大变化外，原则上不再变更。同时，根据《通知》持续深化招标投标领域“放管服”改革精神，以及省委巡视组要求，在第四十四条对现行《办法》第四十三条做出了较大调整：对规模以下未核准招标方式的项目，“达到政府采购限额标准的，由建设单位报财政部门按照政府采购法律法规规定执行；市属国有企业可以结合实际，建立健全规模标准以下工程建设项目交易制度，推进项目交易活动公开透明”。依据《国家发展改革委办公厅关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）的要求，不再强制对规模标准以下或招标核准五种情形以外的项目规定交易方式。涉及政府采购工程的按政府采购实施，其余的由招标（采购）人依法自主选择交易方式。

7．我市抢险救灾工程在具体流程和要求是什么？

《办法》第三十三条将老的“应急抢险救灾工程”的表述调整为“抢险救灾工程”，与《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委2018年第16号令）规定的不须招标的情形表述一致，避免泛用“应急”名义，同时，在第四款中，将抢险救灾工程手续办理的时间限制，从“事后”进一步具体为“同步完善手续”，强调监管和审批的同步性，避免项目监管不及时。本条对抢险救灾工程管理进行了特殊规定，以确保紧急情况下能够快速高效实施：一是认定标准：必须属于因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需立即采取措施、不立即实施将造成严重危害的工程。二是简化程序：经市政府或授权部门认定后，可以简化项目审批、招标投标等法定程序，但应确保满足抢险救灾的技术、安全、时效要求。三是过程记录与后续管理：实施过程中应做好现场记录、影像资料保存、工程量确认等工作。险情灾情稳定后，按规定及时完善相关手续，进行工程结算、决算和审计。四是费用确定：抢险救灾工程费用一般可按成本加合理报酬的原则确定。

8．《办法》关于工程变更管理方面有哪些调整和变化？负向变更如何理解？

《办法》第三十八条关于工程变更管理有强调了两个方向：一是进一步落实工程管理总价控制原则。第二款明确了变更分类是以“合同价”为控制目标，只有超过合同价的，才纳入变更管理要求的分类分级范围；二是《办法》对“负向变更”定义进行了明确：“本办法所称负向变更是指项目批复内容（如规模、方案、内容、等级、工艺流程等）的负向调整（不包括单纯的分部分项工程计量减少）”据此，规定对建设单位的项目验收工作提出了新的要求，项目验收过程中，发现调减甚至取消项目建设内容、降低建设标准、缩减项目功能的，必须查验原设计批复（审查）部门审批并出具批复（审查）意见。其他不涉及调减甚至取消项目建设内容、降低建设标准、缩减项目功能的设计调整或节约投资的“负向变更”不需要报批。

有关工程变更的分级分类标准以及报批流程基本与原《办法》保持一致。需要强调一点：为贯彻“先批准，后变更”的原则，所有工程变更申请应先按照规定流程向市人民政府提交，职能部门按批示件落实办理。

9．《办法》事权有无重大调整？

根据湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省园区赋权指导目录》的通知（湘政办发〔2020〕49号）规定：园区采用市县人民政府委托行使赋权方式，实施政府投资项目的审批和管理。其中，对委托行使事项，可采取“见章盖章”方式行使，市县相关部门应充分认可园区作出的审批服务决定，原则上不再作任何实质性的审查审核。为进一步做好园区赋权工作，确保赋权到位，在《办法》第七十二条规定：园区实施的政府投资项目不纳入市本级政府管理，管理事权由园区自主负责。

10．根据湖南省财政厅规定，财政部门退出“三类评审”后，我市政府投资建设项目如何组织结算？

根据省财政厅相关文件精神及《办法》规定，财政部门不再直接负责预算、清单、结算的“三类评审”后，结算工作组织方式调整如下：

责任主体转移：项目建设单位（或项目主管部门）作为项目管理和投资控制的责任主体，全面负责组织工程结算的审核工作。

审核方式：建设单位可依据内部管理制度，自行组织具备相应专业能力的部门或人员审核，也可委托符合资质要求的工程造价咨询机构进行审核，并对审核结果负责。财政与审计监督：财政部门主要负责资金拨付与预算执行监督。审计部门依法对政府投资项目进行审计监督。结算审核结果是项目竣工财务决算、资产交付及绩效评价的重要依据。

制度衔接：根据《办法》精神，倒逼建设单位建立健全内控机制，规范结算管理，确保审核质量，并对结算的真实性、合规性、完整性负责。

11．目前建设项目结算历史遗留问题如何申报办理？

建设项目结算历史遗留问题情况比较特殊。按照《项目结算历史遗留问题处理方案》规定，市政投办在撤销前已于2020年底停止受理该项工作。实际上，经过最近几年的分批次处理，建设项目结算历史遗留问题在停止受理前已经进入了零星扫尾的阶段，没有了分批处置的基础，所以，新《办法》不再将其作为《办法》规定的情形处理。

此外，财政部门退出“三类评审”后，结算评审责任主体转移至建设单位，相关结算遗留问题可由建设单位负责复盘项目相关问题，落实相关责任，自行组织项目结算。

12．政府投资建设项目有哪些可简化的审批流程？

在《办法》第三十二条规定：立项用地规划许可阶段，总投资60万元及以下且不新征建设用地，已明确资金来源且原则上在部门经费预算总额范围内统筹解决的政府投资建设项目，无需办理投资审批手续。总投资200万元及以下且不新征建设用地的政府投资建设项目，只审批资金申请报告。总投资200万元至1000万元及以下且不新征建设用地的政府投资建设项目，简化可行性研究报告编制内容。

13．《办法》关于概算管理方面有哪些调整和变化？应如何理解？

首先，《办法》进一步强调了概算的刚性要求以及超概的责任。如第三十六条明确了项目建设单位对概算控制负直接责任，其法定代表人对项目概算承担全过程管理责任。项目建设过程中单位法定代表人发生变化的应及时签署法定代表人变更责任移交书，并报项目概算审批部门备案。未经备案，原法定代表人继续对项目概算管理承担责任。

其次，《办法》第三十九条规定了两种概算调整的情形：其第一款中规定的是因市场、政策以及不可抗力等非人为因素导致项目超概后进行概算调整的情形。这种情形下，概算调整申请只需按照该款规定的程序报分管副市长和常务副市长批准后，原概算审批部门据此下达概算调整批复；其第二款中规定的是因投资决策或重大设计（施工）变更导致超原批复概算的情形。这种情形下，概算调整与工程变更审批合并办理，并按照“重大变更”的报批要求提请政府常务会议审议。原概算审批部门根据工程变更批复下达概算调整批复，需要调整初步设计的，同时报行政主管部门审核批准。

此外，在实际项目管理过程中还存在第三种需要进行概算调整的情形。即项目在未动工前发生决策调整，或因其他原因预计项目投资将超出批复概算。此时因项目未动工，应该按照《办法》第三十五条第二款的要求由项目建设单位重新向原设计和概算批复部门报批初步设计和概算，如超出可研批复的总投资10％，还需重新编制和报批可行性研究报告。

14．根据《办法》第二十一条，哪些事项必须纳入行政审批服务中介超市进行交易？建设单位项目中介服务事项怎么处理？

必须纳入中介超市的事项：《办法》第二十一条规定，凡使用财政性资金购买《湖南省行政审批中介服务事项目录》内，且政府集中采购目录以外、采购限额标准以下的行政审批中介服务事项，必须通过市行政审批服务局建立的“中介超市”平台选取中介服务机构。这主要涉及项目审批过程中所需的评估、评审、咨询、测绘、检测等特定的行政审批事务。

建设单位项目中介服务事项按照招标核准要求和政府采购工程相关要求办理。市属国有企业可以结合实际，建立健全规模标准以下工程建设项目交易制度，推进项目交易活动公开透明。

15．项目要立项，但是又没有进入年度计划怎么办？项目已立项或者已开工，还需要纳入政府投资年度计划吗？

《办法》第十九条规定：政府投资年度计划确定后必须严格执行，原则上不予调整或新增。政府投资年度计划外需新增的建设项目，由项目建设单位向行业主管部门征求意见，报市政府常务会议研究决定，其中总投资1000万元以上的项目须提交市委审定。

《办法》第十六条规定：政府投资年度计划项目所需资金应当和财政预算相衔接，列入当年计划的建设项目须明确资金来源。未纳入政府投资年度计划的项目不得安排建设资金，不得启动项目建设。只要项目在新的年度内有进行固定资产投资建设的活动或者需要办理前期手续都要纳入政府投资年度计划。

16．我市政府投资建设项目工程总承包（EPC）为什么采用一事一议的形式报市人民政府批准？

《办法》第四十三条规定“采用工程总承包模式（EPC）的项目报市人民政府批准，其审批、招标投标、建设管理等按有关规定执行。”对工程总承包（EPC）项目采用“一事一议”的决策管理方式，主要基于以下考虑：

一是风险控制：EPC模式将设计、采购、施工深度融合，合同总价和工期相对固定，但也对前期工作深度、风险分配、承包商能力要求极高。“一事一议”可以针对每个项目的具体特点、复杂程度、技术方案等进行充分论证和严格审查，审慎评估采用EPC模式的必要性与可行性，有效防范因模式选择不当导致的投资失控、质量风险等问题。

二是规范适用：确保EPC模式应用于技术复杂、管理协同要求高的适宜项目，避免滥用。通过市级层面的专题审议，可以严格把关项目适用条件。

三是强化监管：“一事一议”程序通常涉及发改、财政、住建、审计等多部门联合审查，有利于形成监管合力，明确各方责任，制定针对性的监管措施。