“三三制”激发村民参与公益建设内生动力

——大成桥镇基层治理创新实验方案

为全面贯彻落实党的二十大精神及习近平总书记关于基层治理的重要论述，进一步落实中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》和湖南省委、省政府《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的若干措施》精神，按照《湖南省民政厅印发〈关于推进基层治理工作的实施意见〉的通知》《湖南省民政厅办公室关于开展2023年基层治理创新实验工作的通知》的相关要求，结合大成桥镇实际，特制定《“三三制”激发群众共建共治共享内生动力”的基层治理创新实验方案》，内容如下。

一、方案背景

（一）大成桥镇基本情况

大成桥镇位于湖南宁乡中部，镇域面积58.01平方公里，下辖7个行政村、1个社区，154个村民小组，户籍人口34711人。大成桥镇曾是典型的以煤炭为主的资源型乡镇，2014年因政策煤矿全部关停后，原有发展模式难以为继。近半个世纪的采煤历史导致全镇生态环境破坏严重，村级党组织涣散，干群关系紧张，亟须寻求发展新路径。为解决复杂历史遗留问题，实现乡村振兴的“五个要求”目标，大成桥镇党政班子在市委、市政府的正确领导下，以“善行大成，和美乡村”为目标，创新基层治理，深入推进乡村公益建设和人居环境整治，实现了一年一小成，三年一蝶变的突破性发展。

（二）实验基础

1.组织领导有力有序。充分发挥党组织在现代化治理和乡村公益建设过程中的先锋引领作用，加强农村基层党组织带头人队伍建设，选优配强村级党组织“领头雁”，坚持和贯彻党对乡村治理的集中统一领导。完善落实“大成公约”“村规民约”“民主协商”等约束性制度，镇村两级书记调度、推动，形成了镇党委统一领导、相关部门配合、社会力量支持、群众广泛参与的治理改革创新实验工作格局。

2.基层治理初具成效。大成桥镇坚持做实“支部扎桩、社团织网、三员共治”的模式，以“三联三破三树”为抓手，发动群众广泛参与，激发多元主体力量，构建高效协同机制，不断提升乡村治理体系和治理能力。近年来，先后获评全国首批乡村治理示范镇、湖南省文明镇等荣誉称号，“六化社团织密善治网络”被评为全国乡村治理典型案例。大成桥镇鹊山村被评为全国文明村，其中鹊山村支部书记陈剑同志被评为全国优秀党务工作者。

3.基础设施稳步提升。按照“共建、共治、共享”原则，三年来，全镇投入7000多万元，筹集义工4万多个，建成美丽宜居村庄84座，其中永盛标杆型美丽宜居村庄以湘都农业产业园为依托，打造了全市美丽宜居村庄建设与三产融合发展的样板示范区。抢抓机遇，扎实完成水利建设项目127个，群众切实感受到了乡村公益建设带来的幸福感和获得感。2022年大成桥镇获评长沙市乡村振兴示范创建先进单位”“长沙市农村人居环境常态化管理优秀乡镇”，大成桥镇鹊山村被评为“中国美丽休闲乡村”。

（三）实验问题

当前大成桥镇在发动村民积极参与投入乡村公益建设等能力方面已取得长足进步，但是在实践操作当中，依然存在农村公共产品供给渠道单一、供需结构失调、村民参与公共产品供给效果差异较大等问题。主要体现在以下三个方面：

1.公益建设效果有差异。受上级财政供给指标数量限制和村组发动群众参与效果等因素的影响，目前，全镇有3个村（社区）公共设施建设项目较多，质量较好，覆盖范围广，其他各村公共设施的落地情况差异明显得很大，有的村每年发动群众参与公益建设的项目只有1-2处，且受资金影响，存在个别建设效果和质量“缩水”等现象。

2.村民参与发动不充分。还有不少村组，在建共公共设施中，存在等靠要的思想，村级和村民期待乡村公益建设项目由村和政府“包办”。有的村在公共产品供给上重硬轻软，只注重争取财政指标开展项目建设，而不是通过团结统一群众思想，来推动公共设施建设结构优化和多元参与，有的村组群众筹资少，村民投放的“义务工”按市场标准结算工资等现象；后期，部分已建成的公益建设长效管护无人参与，村民“袖手旁观”习以为常。

3.村民参与过程不规范。有个别村虽然发动了部分村民参与公益建设，但是，具体操作不够规范，如社会贤达的表率作用和参与作用不强；存在村民参与决策和资金使用公示公开不到位、群众不信任等情况。少数几个村在发动村民捐资捐劳和参与建设管理没有标准要求，导致矛盾纠纷出现，并且在没有收集社情民意的前提下开展项目规划建设，村民对建设不满意等问题。

二、方案主题、目标和亮点

   （一）方案主题

“三三制”激发村民参与公益建设内生动力

（二）方案目标

建立一个三方主体共同参与的，能激发村民参与动力的公共产品供应机制。镇级、村级、村民三个主体共同履行好角色和责任，统筹政府奖补、村民自筹和社会捐资三方资金供给，通过宣传动员、筹资筹劳、后期管护三个步骤进一步优化乡村公益建设建产品供给机制，“自下而上”激发村民积极参与乡村公益建设内生动力，助推解决全镇范围内公共设施分布不均衡的问题，构建全域建设休闲旅游美丽乡村新业态。

形成一个“政府主导、村级主体、群众主人”的乡村公益建设管理模式， 提供一个可推广可复制的乡村公益建设管理经验。力争到 2024 年底，镇村管理效能和服务水平更加提升，村民共建共享意识显著增强，乡村公共基础设施建设得到全面提质改造，基层社会治理锻造品牌，并争取在省级及以上的范围进行推广交流。

（三）创新亮点

1.突出“三个主体”作用，让“旁观者”变成“参与者”

优化公共产品供给结构，发挥镇级、村级和村民三个主体作用，做到镇级抓统筹、村级抓动员、村民抓建设。镇级积极争取上级资金项目等资源，对公益建设“后进村”加大资金统筹和政策支持。村级做好动员和具体规划，扩宽公益建设资金多元化供给的拓宽和筹措；强化村民“自建自管”，民主推选成立专班，带领村民推进具体建设，全面消除“旁观者”，充分激发村民共建共治共享活力。

2.突出“三方资金”投入，让“小资金”撬动“大投入”

积极拓宽公共产品供给渠道，在整合财政项目资金奖补投入的基础上，积极动员村民主动捐资捐物、投义工，引导社会贤达和社会资本积极支持乡村公益建设，加强宣传展示，让有功有德的人“有面子”。通过示范带动整合三方资金资源，不断把财政支持资金这块“蛋糕”做大做强，形成“小资金”撬动“大投入”的良好局面。

3.突出“三个步骤”推动，让“要我建”变成“我要建”

按照“宣传动员-筹资筹劳-总结推广”三个流程顺序推进建设管理，从开始就把村民动员得热血沸腾，群众从“要我建”转变为“我要建”以后，实行财政支持指标竞争申报，不搞平均分配，谁先动工完善基础，镇村优先倾斜指标，充分燃起村民的参与激情。

三、方案举措

（一）强化动员部署营造公益氛围

一是成立各级乡村公益建设工作领导小组。由镇村两级书记牵头推进。抓住关键少数，全面发动联村领导、联组网格干部、村民小组长、村（居）民代表等多元主体参与组织。二是民主推选屋场召集人队伍。全镇154个村民小组逐一召开户主会，选优配强4-6个“有热情、有时间、有能力、有威望”的“四有”村民或社会贤达成立屋场召集人队伍，随时组织村民开展乡村公益建设项目。三是坚持问需于民、问计于民。宣传动员的同时开展问卷调查，深入群众了解村民需求和建管方法，建立群众认可的建设规划；扎实召开屋场户主会，在上级政策支持、本级自筹等方面做好宣传部署，统一群众共建共享思想；四是建立民主协商对话平台。由镇级组织号召社会贤达力量、村组屋场召集人，镇网格联组干部开展对话协商，签订乡村建设的《大成公约》，确保镇域社会各阶层积极参与、共同发力；五是加强典型案例现场交流学习。镇级组织各村（社区）对已完成的公益建设项目加大宣传报道和现场参观教学，激发村民形成“我要建”的共识。六是强化要素资源整合支持。由镇政府负责统筹协调，积极争取资金、项目等要素资源，进一步出台和优化制度文件，明确乡村公益建设产品供给优先顺序，加强对“后进村组”的“硬建设”支持，协调促进公共产品供给平衡和奖补平衡，激发群众参与动力。

（二）民事民定规范村民参与方式

一是严格财政指标供给政策。各村组按照镇级出台的政策文件，组织群众协商统筹，完成“三到位”即群众按不低于3000元/户筹资到位、捐献5个义务工/人书面承诺到位、无偿让土让地到位的，以及成功创建群众零信访、村民零违法、村庄零乱象的“三零”小组的公益建设项目优先申报立项，优先给予财政资金和项目支持。二是“居民之家”议事厅贯穿建设全程。在完善屋场召集人队伍的基础上，建立154个居民议事厅，做到“有事大家议、决策一起定”。每户或每个家族选派一个户代表，对建设管理制度、项目建设和资金使用等事项进行专题协商讨论和决策，镇村干部列席参加。三是明确村民在乡村公益建设中的角色和责任。在居民议事会上形成决议，明确群众在筹资筹劳中的标准和职责，对困难户等弱势群体是否减免筹资，社会贤达应该怎么带头做表率开展捐资捐物，怎么做好本家族的思想工作，凝聚支持建设共识等。

（三）三级协同监管确保过程透明

一是设立镇村监督热线。对资金等问题有异议的畅通举报渠道，镇村与镇纪检监察组织和人民调解委员会联合设立“民情监督站”专线并公示到组级群，随时收集和处置村民反馈的相关问题线索和操作不规范的问题，确保乡村公益建设“人人参与、人人监督”。二是实施“组账双管”。在村民自筹资金由屋场召集人共同保管和使用，做到“自管自用自公开”的基础上，实行镇村两级公示公开，村级加强组级流水账目业务支持，屋场建设使用的每一笔自筹资金都由村务监督委员会和村党总支负责人签字确认后再进行支付，确保账目明晰、群众信服。三是充分发挥群众监督作用。由屋场召集人负责宣传动员村民捐资捐物、参与义务投工，同时管理好人财物及项目建设，直接管理自筹资金的使用；充分发挥“村民议事厅”的议事决策作用，对点子对策、项目资金问题可以通过议事会提出，议事会必须3天内给予答复，问题答复不满意的可向“民情监督站”申请进行调解。此外对不合格的屋场召集人可进行动态调整，确保选出群众信任的队伍带头推进公益建设。

（四）创新运作持续推进设施维护

公共设施建成后，由屋场召集人统筹资金、人力、技术等要素继续推进长效管护，镇村加强财政和资源支持，实现全民参与长效管护的良好局面。一是坚持多元化筹措资金。财政支持一点，加强管护装备等物资支持；由组长和村（居）民代表上门按60元/户的标准向群众收取管护费用筹措一点；村级组织当地企业主体和社会贤达捐赠一点。鼓励市场化运作，支持有条件的村组，如永盛湘都片、鹊山村，利用研学游、调研参观等收入投入长效维护，探索乡村广告权和冠名权增加管护基金收入。二是坚持建立专业化队伍。运用以工代赈、以奖代补等方式，组织当地群众开展管护技术培训，分段分区域开展公共设施管护工作，实现“家门口”就业增收。三是坚持多元主体参与管护。针对群众在做好户环境维护的前提下，利用功德银行道德积分、文明户、清风之星等文明评比激励群众参与公共设施维护。优化镇对村、对干部的督察考核制度，每个月由镇联村领导和网格干部带队，由党员和村（居）民代表宣传发动群众开展一次组级义务大扫除，对人居环境定期开展大整治，实现全民参与。

（五）加强总结推广形成长效治理

一是为群众树立示范标杆。对建设过程中的“有功者”，通过“功德碑”“贤达馆”和美篇等形式加强宣传展示，突出“贤达效应”，形成示范带动作用。组织动员“贤达”和“屋场召集人”在其他屋场户主会上开展“巡回讲述”，用百姓的话感染激发百姓的斗志；组织屋场召集人、村（居）民代表等群体，召开季度工作总结、推进会和年度工作总结表彰大会，适当加强对优秀典型的奖励，为乡村公益建设的实施树立示范标杆。组织村组内部的观摩学习活动，激发村民积极参与公益建设的活力。二是倡树典型强化激励。将激发村民参与公益建设活力写入对村、对组绩效考核和对党员群众的评先评优中。对镇村以及组上组织发动群众落实较好的加强考核奖励，通过评选表彰“最美召集人”“最美代表”等方式，激发村民小组长、村（居）民代表、屋场召集人干事创业热情，；加强对组织能力强，公益建设效果佳的村（社区）干部的考核奖励，浓厚争先竞优氛围。三是加强总结推广应用。将“三三制”发动群众积极参与公益建设形成制度体系，完善“两约三制”，实现建设管理模式化。建立和完善《村规民约》和《大成公约》，为镇级、村级和村民三个主体在乡村公益建设中扮好角色、发挥作用形成“软制度”。制定《大成桥镇乡村公益建设行动实施方案》，明确规范村民参与方式、参与标准和实施步骤；颁发《大成桥镇基层民主协商制度》，建立长效对话平台，真正强化民主决策和公正公开；建立《大成桥镇屋场召集人制度》，选好公益事业带头人，获取百姓信任、动员百姓参与、处理百姓矛盾。加快“三三制”迁移到移风易俗、产业发展、精神文明建设等乡村振兴各个领域，实现广泛、长效发挥作用。

四、实验步骤

1.宣传部署：2023年6月-8月。加强组织领导，成立工作小组，明确职责分工；召开动员大会，对照工作方案，制定任务清单、压实各主体责任；加大宣传力度，营造良好氛围。

2.实施推进：2023年9月-2024年5月。对照基层创新实验内容以及任务清单，按照序时进度开展各项工作，逐步解决各个问题，确保如期实现实验目标，各项工作扎实有序开展。

3.总结提升：2024年6月。及时总结实验过程中的工作方法、经验，形成可推广、可复制的经验，撰写总结报告。

五、实验保障

（一）组织保障

宁乡市成立由分管副市长任组长，市民政局党组书记、局长和大成桥镇党委书记任副组长，市委宣传部、市财政局、市民政局等单位分管负责人为组员的基层治理创新实验领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在民政局，负责统筹协调。大成桥镇成立对应的工作领导小组，定期调度基层治理实验工作开展情况，及时汇报工作进展，确保工作落到实处。

（二）智力与经费保障

安排专人专班负责实验工作的开展，深化与武汉大学、中南大学、湘潭大学等双一流高校社会学科的校地合作，为我镇基层治理创新实践工作提供源源不断的智力支撑。市级安排专项工作经费，乡镇按 1:1配套相应资金，合理使用资金，严格执行专款专用。

（三）宣传保障

通过屋场户主会和微信等媒体平台，加强“三三制”实施方案宣传，确保村民形成“我知晓、我参与、我示范”的良好氛围。充分发挥省市各级新闻媒体和网络新媒体作用，广泛宣传基层治理创新实验的典型做法和突出成效，营造全社会关心、支持、参与基层治理创新实验工作的良好氛围。