宁乡市人民政府

关于印发宁乡市“一老一小”

整体解决方案的通知

各乡镇人民政府、街道办事处，市直机关各单位：

现将《宁乡市“一老一小”整体解决方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

宁乡市人民政府

2023年4月7日
宁乡市“一老一小”整体解决方案

为认真贯彻党的二十大关于“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”的决策部署，整体解决“一老一小”问题，促进全市养老托育服务健康发展，根据《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（中发〔2021〕30号）、《国家发展改革委办公厅关于印发“一老一小”整体解决方案编制参考提纲的通知》（发改办社会〔2021〕688号）、《长沙市人民政府关于印发长沙市“一老一小”整体解决方案的通知》（长政发〔2022〕10号）等文件精神，结合我市实际，制定本方案。

一、实施背景

（一）发展现状

1.养老托育服务设施逐步改善。全市现有养老机构35家，设有养老床位4003张，其中护理型床位2658张，占比66.4％；建有街道综合性养老服务中心1家，社区居家养老服务站23家，城市街道社区养老服务设施覆盖率56％；建有农村村级互助养老服务设施192个，覆盖率81％。乡镇（街道）、村（社区）养老服务设施持续完善、覆盖率不断提升，养老机构管理体制改革取得重大成效，基本养老服务体系基本形成，老年人基本养老需求得到有效保障；全市所有养老机构与医疗卫生机构签订医疗服务合作协议及家庭医生签约服务协议，由医疗卫生机构提供定期上门体检和24小时上门诊疗服务，为特困人员建立健康档案及入院治疗开通绿色通道；委托湖南有心养老产业发展中心，完成了全市65周岁以上老年人综合能力评估，初步实现医养融合发展。我市现有托育机构16家，其中9家已完成备案。2022年，宁乡市博尔顿托育服务有限公司、宁乡经济技术开发区星期一儿童之家等2家机构评选为市级示范园。

2.养老服务需求增大。一方面随着人口老龄化不断发展，养老服务已成为全社会关注的热点问题。2022年底，我市60岁以上人口达28.11万人，预计2025年，我市60岁以上人口还将增加约9.2万人，养老服务需求将进一步增大，如何有效促进养老事业发展是应对人口老龄化、保障和改善民生的迫切需要。另一方面随着生活水平的提高，老年人不再满足于基本的生活照料，精神需求、文化娱乐等个性化需求不断增加。

3.养老服务机构服务能力偏低。我市养老服务支持体系还不够完善，有效供给不足且质量效益较低，服务资源不均衡；服务人才队伍参差不齐，专业护工缺口大、服务管理质量不高等问题依旧存在；养老服务缺乏针对性、个性化。

4.托育服务总体投入不足。现阶段，我市托育服务总体处于探索阶段，托育机构发展支持政策较少，在规划用地、财政补贴等方面的机制还未健全，当前3岁以下婴幼儿托育服务缺少经费保障，相关经费未纳入财政预算。除国家发改委、国家卫生健康委对参与项目的普惠性托育机构按每个新增托位给予1万元进行补助外，地方财政对托育服务无配套扶持政策，全市托育服务在资金和政策上存在较大缺口。

5.托育照护服务供给缺口大。2022年底，全市共有3岁以下婴幼儿42420人，目前各类开展3岁以下婴幼儿托育服务的机构仅有托位1299个。根据国家“十四五”规划，到2025年每千常住人口拥有3岁以下婴幼儿托位数需达到4.5个，按照我市2021年底常住人口126.93万人测算，到2025年全市婴幼儿托位数需达到5711个，托位缺口大。

（二）发展趋势

1.养老服务供需不平衡。第七次全国人口普查数据显示，我国老龄化呈现出老龄人口绝对数量大、老龄化发展速度快等特点，由此带来对养老服务需求的急剧增加，同时，由于养老服务政策、个人观念等因素，社会力量进入养老服务领域意愿不强。政府主导的养老服务层次较低、居家养老享受服务少与老龄人口增加带来的高品质养老服务需求之间差异越来越大，未来如何构建高端有供给、中端可持续、低端有保障的养老服务体系是最大难题。宁乡市老龄化现象已逐渐显现，2021年底，常住人口126.93万，60岁以上老年人占比22.1％，预计至2025年，60岁以上老年人占比将达29.4％，高龄老年人在老年人口中的比例不断增加，养老服务需求不断增加。

2.家庭照护功能减弱。随着家庭规模的缩小、结构的变化导致家庭照护资源明显不足，照护功能显著弱化，特别是对老人和儿童的照护明显不足，急需外部照护力量进行补充，随着祖父母年龄增大，以及人口流动等大背景下，隔代互助也受到极大冲击，迫切需要发展普惠型养老服务和儿童福利制度体系弥补家庭保障的不足。

3.“三孩”政策加大需求。2021年5月31日，中央政治局会议在审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》时指出“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，力求缓解群众生育的后顾之忧，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构”。“三孩”政策实施后，急需加速补齐托育机构不足的短板。

（三）发展思路

1.持续提升城乡养老服务体系水平。深入贯彻落实人口老龄化国家战略，基本养老服务制度全面建立，社区居家养老服务全面覆盖，养老服务综合监管水平明显提升，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系逐步建成。到2025年，城乡养老服务水平更加均衡，养老服务机构结构更加合理，全体老年人逐步享有基本公共养老服务。

2.持续加强托育体系建设。紧紧围绕保障和改善托育需求，大力发展普惠型托育服务，坚持基本需求设施优先发展，分类保障机制深入实施。切实保障托育体系逐步持续改善，托育水平得到大幅提升，基本保障体系更加完善。

二、发展目标

（一）基本目标

全面落实“三高四新”战略定位和使命任务，围绕“工业强市，幸福宁乡”发展定位，到2025年，全市基本建成覆盖城乡、分布均衡、功能完善、结构合理、融合健康、高效利用、惠及全民的养老服务体系，每千名老年人养老床位数达600张以上，护理型养老床位占比55％以上；基本建成多元化、多样化、覆盖城乡的普惠托育服务体系，每千人口托位数不少于4.5个；建成运营1所300张床位以上的县级社会福利中心，每个街道建成1所综合养老服务中心，乡镇敬老院全部转型为乡镇综合养老服务中心，每个建制村（社区）建成运营1个建筑面积不小于200平方米的村级居家养老服务站；每个街道至少建成1个具有示范效应的托育机构，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个，建成10个儿童早期发展社区家庭支持服务示范点；通过积极参与国家普惠养老城企联动、普惠托育专项行动项目申报，到2025年，全市新增普惠托位2000个左右，实现普惠养老床位、普惠托位数量、服务质量和企业可持续发展能力全面提升。

（二）具体指标

宁乡市“一老一小”总体解决方案具体指标表

备注：长沙市的部分指标在2020年度暂无统计口径或暂未开展该项工作，故数据空缺。

三、重点任务

（一）兜底线、促普惠、市场化协同发展

1.筑牢兜底性服务网。一是全面打造城镇15分钟便捷养老服务生活圈，让老年人在熟悉的环境里享受养老服务。升级改造乡镇敬老院，完善基本生活设施，增加护理型床位占比；二是全面发展农村互助养老。在全市推广示范互助养老模式，摸清农村居家特困人员及高龄、独居、留守社会老年人底数，建立基础台账，区分不同需求，整合资源开展定期上门巡访探视、提供家政保洁、精神慰藉、救助救援等基础服务，着力打造村居老人的互助养老模式。

2.积极发展普惠性服务。推动出台在宁乡投资新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施在用地、资金、手续办理等多方面支持政策，积极调动民间资金建设养老服务机构的积极性。鼓励专业养老机构参与乡镇敬老院管理运营，在保障政府兜底人员集中供养前提下，为有需求的农村留守老人和失能、半失能老人提供养老服务。支持家政企业扩大育儿服务，支持有条件的幼儿园招收2－3岁幼儿，支持托育服务机构和医疗卫生机构开展婴幼儿健康管理和科学育儿知识普及等普惠性服务。到2025年，建成1个公办托育服务机构，充分发挥示范引领、带动辐射作用，为全市托育服务机构高质量发展提供技术支撑及样板标杆。支持用人单位通过单独或联合举办等方式，为职工提供福利性托育服务，国家级产业园区建成1家服务园区职工的托育服务机构。

3.促进发展市场化服务。优化养老服务市场环境，加强对养老机构的筹建指导服务，精简行政审批，优化政务服务。配套落实养老机构税费减免、水电气优惠等扶持政策，明确养老机构的建设、管理、服务等标准，提升养老服务供给质量和效益。依托灰汤温泉、沩山风景区等自然资源、生态优势和产业特色，积极培育养生养老、生态康养、旅居候鸟等养老服务新业态。引导社会力量，着力扶持培育一批规模化、连锁化、品牌化养老托育服务企业。

（二）强化居家社区服务

1.加强养老托幼产业社区布局。完善养老服务中心、日间照料服务中心、托老所等服务设施建设，建立县乡村三级层次清晰、功能互补的养老服务网络。到2025年，由开发商在新建居住建筑配套养老公共服务设施，实现小区养老服务设施配套全覆盖。将托育服务场所建设纳入新建居住区建设要求，新建居住区按标准和规范同步规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，并与住宅同步验收、同步交付使用；已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，要通过购置、置换、租赁等方式建设。强化规划引领，将养老托育作为住房品质的重要内涵。采取行业引导和动员社会力量参与等方式，在加快推进老旧居住小区设施改造过程中，通过做好公共活动区域的设施和部位改造，为婴幼儿照护创造安全、适宜的环境和条件。到2025年，社区托育服务覆盖率达到100％。

2.加快推动服务能力提质增量。创新居家社区养老服务模式。探索完善“机构专业服务＋党建引领＋老年协会＋志愿者”社区居家养老服务模式，推进养老服务“进小区”“进村落”“进家庭”。依托“智慧宁乡”APP等平台进一步推进智慧养老托育，建立数据库和互联网在线运行平台，汇聚线上线下资源，实现需求与供给精准对接。加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，普及3岁以下婴幼儿家庭照护核心信息，为婴幼儿家庭提供新生儿访视、家庭科学养育指导等健康管理服务，到2025年，新生儿家庭科学养育指导到位率达80％以上。

（三）促进医养康养结合

1.拓展养老机构照护服务功能。发展养老服务联合体，更好满足老年人健康养老需求。养老机构发展照护服务，支持养老机构配备医务室、护理站，符合条件的可按规定申请基本医疗保险协议管理。与医疗机构建立合作机制，鼓励职业医生到养老机构设置的医疗机构多点执业，稳步推进长期护理保险制度试点工作。发挥医疗机构优势向养老服务延伸，引导医疗机构加强老年病科建设、增设老年病床，开办康复医院、护理院、安宁疗护机构等。

2.延伸医疗机构养老服务功能。深化医养合作，推动开展安宁疗护服务，满足疾病终末期老年患者多元化服务需求，开展“安宁疗护标准病房”创建工作，推动加快安宁疗护机构标准化、规范化建设。到2025年，至少建立1家医疗机构或医养结合机构开展安宁疗护服务，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的服务。依托乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构，着力构建包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、安宁疗护的综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系。全市二级及以上综合性医院设立老年医学科比例达70％，老年友善医疗卫生机构占比达80％。

（四）壮大老年用品和服务产业

引导支持企业围绕健康促进、健康监测可穿戴设备、慢性病治疗、康复护理、辅助器具和智能看护、应急救援、通信服务、旅游休闲等重点领域，推进老年人适用产品、技术的研发和应用。支持医药企业开发老年保健饮品、保健食品、养生汤料等；支持食品企业开发适合老年人的饮料、休闲食品、营养食品、方便食品等；积极引进发展老年人智能可穿戴设备、康复器具等老年健康用品产业。加强老年用品测试和质量监管，鼓励开辟老年用品展示、体验场所，鼓励商家设立老年用品专柜、专卖店，支持建立老年用品专业市场和网络交易平台。

（五）积极发展老年大学

创新发展老年教育，加强政策引导，到2025年，力争老年大学覆盖率达100％。完善老年教育体系，整合各类教育资源，建设三支队伍，依托社区教育学校和社区（村）学习中心开展老年教育工作，创新老年教育教学模式，开展符合老年人特点、适应老年人需求的汇演、比赛、讲座、展览等文化活动及培训，加强思想教育引领、推进优秀传统文化、打造老年教育品牌。提高老年人素质以及自我发展能力，鼓励老年人积极参与社会活动、服务社会，实现老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为。

（六）争创儿童友好型城市

1.践行儿童友好理念。推动儿童优先理念融入各项政策，推进公共资源配置优先满足儿童需要。践行“1米高度看城市”儿童视角，把儿童友好理念融入城市规划建设，在城市建设和更新改造过程中充分考虑适应儿童身心健康发展需要，严格落实各项配套设施及设计要求，将适儿化建设纳入城镇老旧小区改造范围，满足儿童服务和活动需求。

2.建设友好成长空间。完善儿童安全出行环境，加强交通安全宣传和教育，增强儿童安全出行能力。拓展儿童校外活动空间，扩大公共图书馆儿童借阅区面积，设立社区图书馆少年儿童图书专区，优化少儿阅读资源。到2025年，评选6个儿童友好小区，10所儿童友好示范学校，新增儿童友好示范公园不少于2个，实现每个社区至少有一处儿童友好示范阅读空间、一条儿童友好示范上下学路径。

3.完善儿童福利体系。推进困境儿童分类保障，建立健全困境儿童信息台账。落实困境儿童基本医疗保障、社会救助、关爱服务等政策，完善困难家庭儿童救助制度。加强农村留守儿童关爱保护，督促监护人依法履行监护职责，推动外出务工父母或其他监护人加强与留守子女亲情关爱和日常联络沟通。积极引导社会力量参与，打造一批农村留守儿童关爱服务慈善项目。

四、保障要素

（一）建立工作机制。坚持党委领导、政府主导，由市发改局牵头负责“一老一小”统筹协调工作、市民政局牵头负责养老服务工作，市卫生健康局牵头负责老龄健康和托育工作；各有关部门各司其职、各负其责，全力做好“一老一小”各项日常工作。将养老与托育服务纳入经济社会发展相关规划，广泛调动各方资源力量，合力推进养老托育服务业持续健康发展。

（二）统筹整体推进。将“一老一小”工作纳入全市国民经济和社会发展计划、“一老一小”项目列入全市重要民生工程统筹推进。各部门要将推动养老托育产业发展作为一项重要任务，认真对照目标任务，加强联动、通力协作，细化任务单，列出时间表，明确责任人，确保各项工作落地见效。

（三）加大资金投入。强化财政资金投入，在涉及老人和儿童的各项财政资金投入上不降低标准、不减少投入，扎实推动各项政策落实落地。充分发挥福利彩票公益金引导作用，落实福彩公益金不低于55％用于养老服务设施建设、运营补贴和政府购买社区居家基本公共养老托育服务的规定。研究制定可操作的运营补贴等激励机制，引导财政资金精准惠及养老托育服务与教育补贴保障对象。推动相关养老托育机构企业所得税、房产税、水电气价格等税费优惠政策落地。健全政府购买服务机制，逐步形成政府投入带动全社会共同参与的资金多渠道筹集机制。

（四）培养专业人才。依托全市职业学校和养老机构探索建立养老服务和婴幼儿照护服务实训基地，加大人才培养力度，满足产业发展需要。逐步完善包括专业化服务人员、志愿者队伍等在内的养老和婴幼儿照护人力资源保障体系。探索建立养老和婴幼儿照护服务人员入职补贴、培训补贴和岗位补贴等制度，加大职业培训、岗前培训力度。建设高素质养老服务人才和婴幼儿照护人才队伍，加强人才培养，联合职业学校探索设置养老护理、婴幼儿照护等专业，完善专业设置和人才培养体系。

（五）创新支持政策。以长株潭城市群列为国家积极应对人口老龄化重点联系城市为契机，完善土地支持政策。将健康养生养老用地和婴幼儿照护设施用地纳入全市国土空间规划，用地指标分配要适当向养老项目和婴幼儿照护项目倾斜。拓宽用地渠道，鼓励社会力量对闲置的医院、学校、商业设施、农村集体土地与房屋及其他可利用的社会资源开展养老托育服务。鼓励有条件的金融机构开展养老托育领域金融业务、投资养老托育产业，创新养老托育服务金融产品和服务方式。

（六）加强规范监管。各相关部门要按照《湖南省人民政府办公厅关于加强养老服务机构综合监管的通知》（湘政办发〔2021〕80号）和《湖南省卫生健康委关于印发〈湖南省托育机构设置标准细则（试行）〉和〈湖南省托育机构管理规范细则（试行）〉的通知》（湘卫人口家庭发〔2022〕3号）要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，建立职责明确、分工协作、科学有效的综合监管制度。坚决落实安全责任，加强质量安全监管，主动防范建筑、消防、食品、医疗卫生等方面的安全风险隐患，促进养老托育服务机构长期安全运营。加强从业人员监管，依法打击无证无照从事养老服务的行为，从严惩处养老服务机构欺老、虐老等侵害老年人合法权益的行为。建立部门协同监管机制，坚持公正监管、规范执法，防止养老托育地产化倾向，防范发生隐性债务，引导和激励养老托育服务机构诚信守法经营、积极转型升级、持续优化服务，更好适应养老托育服务高质量发展要求。

（七）营造友好环境。积极开展建设“一老一小”城市的宣传教育活动，宣传传统美德教育，增强社会老龄意识和护幼意识，组织多种尊老爱幼、助老护幼服务等形式的活动，营造社会浓郁的尊老敬老、爱幼护幼的社会氛围。进一步创新宣传载体，利用互联网、移动网络、电视、广播等平台，立体化宣传，形成家庭、社会、政府共同参与的良好氛围。

本方案自印发之日起施行，有效期至2025年12月31日。